佛教圖書館館訊 第二十八期 90年12月
試論圖書館事業發展委員會之機能國立陽明大學教授 廖又生【摘要】：本文首先描繪圖書館事業研究發展委員會的地位，接著探討其建制問題、運作概況及修正方向；同時並就圖書館事業研究發展委員會法制層面可以運用的各種型態詳加討論，期待有助於業界同道對此制度得以有一整體的認識。 關鍵詞：常設委員會（Commission）；研究發展單位（R＆D Unit） 一、前言 為彰顯振興圖書館事業決心，我國圖書館法首條第一句便指明該法旨在：為促進圖書館之健全發展；而整部圖書館法即透過內部控制途徑，如提供資訊服務（該法第七條）、訂定利用規則（同法第八條）、完善組織編制（同法第九條第一項）、編列預算經費（同法第九條第二項）、合理人事進用（同法第十條）及適當汰舊更新（同法第十四條）等制度來確保各類型圖書館結構健全；同法另透過由設立營運基準（第五條）、圖書資訊技術規範（第六條）、發展委員會（第十一條）、館際合作及資源共享（第十二條、第十三條）、圖書館輔導體系及定期業務評鑑（第十六條、第十七條）等外部控制（External Control）設計期求功能可運轉靈活，職是之故，我國圖書館法富有濃厚的「行政組織法」色彩，諒係不爭之事實。 法諺有云：一切法律均係依合意而制定，或因需要而形成，或因習慣而確立（Every rule of law is either made by consent，or is constituted by necessity，or is established by custom）（註1）。我國圖書館法第十一條規定之各級圖書館事業發展委員會不僅適應圖書館事業發展需要而建構，且為國內外圖書館營運慣例所必備，再由立法者經由民主方式合意決定而納入實定法中，研究發展（Research ＆ Development，R＆D）是圖書館生存及發展的利器，各類型圖書館主管機關所設立之委員會究竟對圖書館營運有何影響；該常設委員會在圖書館法中之地位為何；此系列問題皆攸關圖書館得否健全發展，本文擬從行政法觀點評述圖書館事業發展委員會法制定位與運作功能諸議題，俾使業界同道體認該機制之重要性，從而因勢利導、善加適用。 二、圖書館事業發展委員會之地位 西諺曰：作事是一人的事，議事是眾人的事（To Act is the function of one，to deliberate is that of several）。任事宜專其責，議事宜當廣其謀，就圖書館經營實務觀察，各館置館長、主任、專業人員辦理各項業務，形成圖書館垂直監督行政體系，此執行或指揮監督事項之運作，明顯採獨任制（Single-Head organization）體制，儘管各類型圖書館偏向扁平式結構，這種層級節制現象仍舊存在，各館在館長指揮監督之下，從事技術服務、讀者服務、推廣服務及館際合作服務的推動（圖書館法第九條第一項、第十條可資參照），求其責任確定，事權集中，指揮靈敏，行動迅速（註2），然各類圖書館各就其位、分途遂行任務之際，為求整體規劃，合作發展業務，故有圖書館事業委員會之建制以發揮政策調節功能，我國圖書館法第十一條所規定委員會在法制上的地位得分以下五項論述之： （一）常設合議機構 各級主管機關分別設立委員會，顯見此稱為會的組織屬於常設委員會制度（Commission or Board Form），有別於臨時性委員會（Committee），法文曰「設立」，如同第四條、第五條，其建制強制意味十足，其約束力大於「建立」（同法第十二條、第十六條所規定），故有關圖書館事業發展委員會非臨時性任務編組乃瞭然可見。 （二）超然委員會（Bipartisan Board） 圖書館事業委員會旨在策劃、協調並促進所轄圖書館之發展，其組成份子由現任官吏（Ex officio）、顧問（Advisory）、專家學者及業界同道共同參與，屬於相互調整（mutual adjustment），不歸任何黨派的超然中立合議機構。 （三）研究發展單位（R＆D Unit） 圖書館技術服務、讀者服務、推廣服務等業務執行為直線權威（Line authority）單位（圖書館法第九條參照）；經費、人事則屬幕僚單位（Staff Unit），協助直線單位完成圖書館目標（該法第九條第二項、第十條），而圖書館事業發展委員會乃屬再生單位（Regeneration Unit），主要目的在促進事業之研究與發展。 （四）全國性或區域性委員會（National or Regional Commission） 第十一條第一句指明各級主管機關得設立；本此，配合同法第三條規定之階層管轄機制，圖書館事業發展委員會得再區分成「中央」與「地方」層級，而有全國性委員會和區域性委員會差異。 （五）委任立法（Delegated Legislation）下成立之委員會 基於「被委任之權力不得再委任（A delegated power can not be delegated）」的原理，各級主管機關在圖書館法第十一條授權之下，應依行政程序法第一百五十條以下之法規命令訂定各圖書館事業發展委員會運作規程，自不待言。 三、圖書館事業發展委員會之建制 圖書館法第十一條規定：各級主管機關得分別設立委員會，策劃、協調並促進全國及所轄圖書館事業之發展等事宜。該條文所謂各級主管機關，依同法第三條明文，在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。依該二法條觀察圖書館事業常設合議機構復有分層級設立之事實，近日立法院一讀會已完成修正圖書館主管機關事宜，即採「文教二元分立」體制，將各級學校圖書館事業之中央主管機關劃歸教育部管轄，其餘之國家圖書館、公共圖書館與專門圖書館則隸屬於行政院文化建設委員會管轄（圖書館法第三條修正草案及同法第四條第二項參據），基此，圖書館事業委員會之建制將朝更多元方向之發展，資臚列其可能型態如下：
揆諸以上所列，有關圖書館事業發展委員會組織，屬於中央管轄之全國性者有二；地方直轄市型態有二；台灣省、福建省各縣（市）設計者計有二十三個，總計二十七個委員會；申言之，倘若各級政府依圖書館法第十一條規定皆成立所屬圖書館事業發展委員會至多亦不得逾二十七個，至於台灣省虛級化、福建省屬轄區不完整之省（司法院大法官會議釋字第四六七號、第四八一號解釋可資參照）（註3），依台灣省政府組織規程、福建省政府組織規程及地方制度法，該二行政主體已去法人化，依圖書館法第三條規定省政府不屬地方主管機關之一，故無省級圖書館事業發展委員會建置，乃法制修正使然。 復查圖書館法第十一條規定係「例示規定」，以例示概括型句表示，亦即先將圖書館事業發展委員會欲策劃、協調並促進的事項，舉「發展（Development）」一例，然後再加以抽象、概括的文句，以概其餘，秉於「明示其一，排除其他（The expression of thing is the exclusion of another）」、「省略規定，應視為有意省略（A case which is omitted is purposely omitted）」法諺（司法院大法官會議釋字第三號解釋參照），只要列舉事項之末以加概括文句，凡不與明示性質相異者皆包含之，故圖書館事業為求對外發展、向上提昇，同法第九條至第十條、第十二條、第十三條、第十六條、第十七條規定；即技術服務、讀者服務、推廣服務、館際合作、經費編制、人事進用、輔導體系及業務評鑑等圖書館賴以生存（survival）或成長（growth）的基本要素，皆須求其整體健全發展（圖書館法第一條首句、同法第四條第二項第一款參照），簡言之，各級主管機關分別設立的圖書館事業發展委員會職權極為廣泛，在圖書館政策的尋求、研究或商討的進行有其不可磨滅的功能。 四、圖書館事業發展委員會之運作 依「管轄恆定原則（Grundsatz der festen Zusandigkeitsverteilung）」，管轄權非依法規不得設立或變更（行政程序法第十一條第五項規定參照），各級主管機關一旦設立圖書館事業發展委員會即對全國或所轄圖書館事業發展政策享有土地管轄權（ortliche Zusandigkeit），例如教育部對全國大專院校圖書館及中小學校圖書館、行政院文化建設發展委員會對全國公共圖書館及專門圖書館、國家圖書館皆有不同隸屬之管轄權，而各級地方政府分別以直轄市、縣（市）所涵蓋的地理範圍為其行使權限之界定，但圖書館事業發展委員會權限運作在下面例外情形，則可排除管轄恆定原則之適用（註4）： （一）委任 如文建會圖書館事業委員會將特定事項委由國家圖書館或高雄市立圖書館辦理，此種有隸屬關係機關間管轄權之變動，衡諸圖書館法第六條後段之「指定」即屬之（行政程序法第十五條第一項規定參照）。 （二）委託 指無隸屬關係機關管轄之變動，如中央主管機關將圖書資訊相關技術規範委託專業法人或團體定之（行政程序法第十六條第一項規定參照）。 （三）變更 本次新法施行不久旋採「文教二元」修法觀點，將圖書館法第三條中央主管機關規定予以變更致生之管轄權變動，因法規變更管轄權有新增或喪失者，受影響之各該機關或其共同上級機關應將變更之事由，公告周知（行政程序法第十一條第二項至第四項）；同時因法規變更而喪失管轄權之際，應將案件移送有管轄權之機關（行政程序法第十八條），如國立臺中圖書館已改隸文建會，教育部喪失對其之管轄權，文教二部或行政院應公告且教育部圖書館事業發展委員會應將對國立臺中圖書館尚未執行完畢之發展有關案件移送文建會為宜。 （四）移轉（Devolution）或介入（Selbsteintrittrecht） 只因事實上或法律上之原因，致下級官難以行使權限或情況急迫有由上級機關介入之必要者，方有管轄權臨時變動之充分理由，例如台灣中部地區九二一地震，地方圖書館損壞過鉅，中央主管機關即行介入代行處理館舍重建政策之訂定屬之。 總之，各級主管機關分別成立之圖書館事業發展委員會，雖有中央與地方功能分配的事實，鑑於各級委員會均是中央或地方政府所設立之超然委員會，其先經委員會委員以討論或研究方式提出方案，然後再由有關部會或地方首長具名發函所屬圖書館認真執行（圖書館法第四條第一項規定參照），因此，就各級圖書館事業發展委員會運作之實際，不外乎策劃、協調與促進的參贊機能（supporting staff function），迨委員會共識產生以後再由行政主體以主管機關名義交由所轄圖書館負責執行，究其運作本質乃採取獨任制和合議制的混合組織，若謂各類圖書館事業發展委員會是各行政主體的研究發展幕僚並非不宜（註5）。 五、圖書館事業發展委員會授權依據之再調整 依民國八十年三月一日圖書館法草案修正稿第二十三條規定：為謀求全國圖書館事業之整體與合作發展，應於教育部下設立圖書館事業委員會，統籌規劃全國圖書館事業，其組織辦法另訂之。嗣後立法院三讀通過之圖書館法第三條及第十一條規定對照，有關常設委員會設立改採「任意授權」，其隨時空急遽變遷，再度修改圖書館法第三條主管機關規定，瞻望將來，圖書館法第十一條如何調整將影響圖書館研究發展功能之榮枯，茲就管見析論如下： （一）配合第三條修正應調整的前題 中央主管機關應設立委員會。藉資規劃全國圖書館發展政策並督導所屬負責實施。 （二）任意授權僅適用於地方主管機關 地方主管機關得設立委員會。蓋「此人之食糧亦許他人之毒藥（one's food is anothers' poison）」，為尊重地方政府因地制宜，分享權力之現況（大法官會議釋字第四九八號解釋參照），直轄市、縣（市）得採任意規定俾求符合實際。 （三）長遠考量行政院應設圖書館事業發展委員會 民國七十九年九月三十日圖書館法草案中第十五條即明定行政院應行設立圖書館事業發展委員會，牽就現實文、教兩部會議有彼此協調聯繫之必要，為一勞永逸提昇委員會層級至行政院，仿美國聯邦通訊委員會（Federal Communication Commission，FCC）體制，以獨立管制委員會型態而有常設議事機構方為謀求圖書資訊業整體合作發展的正本清源途徑（註6）。 基上結論，我國圖書館法第十一條似可改寫為：為策劃、協調並促進圖書館事業之發展等事宜，除中央主管機關應設立委員會外，各地方主管機關亦得設立之。茲修正建言乃緣於除外規定立法例並參酌民法第一千零三十七條立法模式而提出之。 六、結語 教育部於民國七十八年依據全國圖書館會議之決議，當年成立教育部圖書館事業委員會，泊自民國九十年圖書館法施行長達十三年皆以「依令行政」方式運作，今新法施行授與其「依法行政」之準據，作者亦為圖書館法立法完成後聘任之教育部圖書館事業委員會委員，深感與有榮焉，然圖書館法第十一條既已生效施行，可預見未來我國圖書館事業委員會將不只限於教育部獨有，為謀統籌、規劃圖書館事業之整體合作發展，從法制上探討其地位、建制、運作及未來制度調整可行方向，對圖書館事業之生存及發展助益匪淺，謹就應興應革、認事用法當留意問題陳述如上，以就教學者有方。（本文完稿於民國九十年元月八日教育部圖書館事業委員會開會當日）（註7）。 【附註】
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